谢勇 | 中国特色监察学研究的创新之作——《国家监察制度学》书评

随着国家监察体制改革的深入、监察法及其配套法律的创制和实施，中国特色社会主义国家监察制度基本定型。监察体制改革和监察制度成为学界高度关注的领域。党的十九大以来，这方面的著述方兴未艾，为监察学及其体系创建进行了探索，具有重要参考价值。但大量论著在学科话语的统一上、学科研究的取径上、学科属性的定位上还明显存在部门化、单一化、碎片化等缺憾。特别是以部门法学定位监察学科，难以在更广阔的空间上揭示监察制度的发展规律。中国方正出版社最新推出的《国家监察制度学》一书，使中国特色社会主义监察学在“学科贯通、系统集成”研究上取得明显成果。

《国家监察制度学》

中国方正出版社

本项目首席专家 吴建雄

“中国特色社会主义国家监察制度研究”系国家社科基金特别委托项目。该项目于2017年7月经全国哲学社会科学工作办公室特别委托立项后，由大小单双正规平台 和湘潭大学法治反腐研究基地组成课题组开展项目研究。现将有关研究情况汇报如下：

本课题是在党的十八届六中全会作出深化国家监察体制改革的部署的背景下立项的。两年多来，课题组在相关职能部门领导同志和全国社科工作办的指导下，始终认真贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持目标导向、问题导向和对策导向，积极开展战略性的理论研究、前瞻性的理论探索和对策性智库研究。2017年7月至2019年11月，在《求是》《人民日报》《光明日报》《新华文摘》等高级别刊物发表相关学术文章 30 余篇，相关智库成果获领导批示。出版《坚定不移反腐败的思想指南和行动纲领》《读懂监察法》《反腐败：监察与司法的法法衔接》等著作8部。目前已形成30余万字的结项报告--《监察法学论纲》。

（一）监察体制改革的时代背景和基本内涵研究。在《书写人民满意的反腐败赶考答卷》（《求是》2017年第4期）《论国家监察体制改革的价值基础与制度构建》（《中共中央党校学报》2017年第3期）等阶段性成果中，阐明新时期反腐败对实现中国梦的价值追求、新时代反腐败历史方位和时代特征、反腐败与全面建成小康、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的内在联系。对国家监察委员会的法律地位、领导机构、职能性质、党法关系、权力属性、职权配置、机构设置、职能运行等进行科学的论证。阐明监察委员会作为反腐败专门机构和监督执法机关的职能定位合理性与必要性，论证人民代表大会之下监察委员会与“一府两院”并列的宪法定位合理性与必要性，论证国家反腐败领导体制和反腐败监督体系中的功能定位的合理性与必要性；论证监察委员会监督、调查、处置三项监督执法权及其所派生的若干具体权能的配置与运行的合理性与必要性；监察委员会的与纪检委合署办公的制度安排、程序规范，党内监督与国家监察双责设计，执纪与执法的有机结合的合理性和必要性；监察委员会自身监督与程序制约的合理性和必要性。

（二）监察体制改革的理论基础和实践逻辑研究。在《国家监察体制改革的法治逻辑与法治理念》（《新华文摘》2017年第23期），《国家监察体制改革的法哲学思考：立场、观点与方法》（《中南大学学报(社会科学版)》2019年第4期），《监察法学学科创立的价值基础及其体系构建》（《法学杂志》 2019年第9期）等阶段性成果中，阐明马克思列宁主义人民主权学说、毛泽东人民民主专政思想、中国特色社会主义法治理论、习近平反腐败战略思想、权力监督与制约现代法治思想对中国特色监察制度理论支撑。论证马克思列宁主义人民主权学说、毛泽东人民民主专政思想、习近平反腐败战略思想、权力监督与制约现代法治思想所蕴含的腐败治理的认识论与方法论，阐明监察体制改革符合我国权力监督的内在逻辑，体现党对权力运行的全方位监督，体现用权者必受监督的基本法则，体现人民监督权力的本质特征，体现中国特色监督制度的传承和发展。

在《深化国家监察体制改革的实践探索》（《人民日报》2017年8月16日理论版）《健全党和国家监督体系的实践路径》（《光明日报》2018年6月25日）等阶段性成果中，通过对党的纪检体制历史演进和改革完善的梳理评价及其与国家监察体制改革的关联性研究，反腐败斗争压倒性态势的形成的基本经验及其暴露的腐败深层次问题的分析研究，行政监察和检察侦查反腐败职能主体研究。揭示党内监督与国家监察的关联性和互补性，揭示反腐败斗争压倒性态势背后腐败深层次问题和反腐败体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题，阐明行政监察和检察侦查执法力量对国家监察体制改革提供的深厚的组织基础、实践基础和力量整合的必然性、合理性、正当性。

（三）监察体制改革的文化渊源和域外比较研究。在《论国家监察创制的文化自信》（《中共中央党校(国家行政学院)学报》2019年第4期）等阶段性成果中，阐明古代中国反腐败的思想与制度的产生、建立和发展，中华传统的中央集权文化、监督百官的监察御史文化、官民分野的法律治理文化、重典惩贪的刑事司法文化研究。阐明中华传统的中央集权文化、监督百官的监察御史文化、官民分野的法律治理文化、重典惩贪的刑事司法文化精髓，证成国家监察体制改革的价值认同和文化认同。在《中国特色社会主义监督体系的优势》（《红旗文稿》2019年第17期）等阶段性成果中，研究阐明国外反腐机构通常由国家元首或者政府首脑或者最高权力机关任命并直接领导的内在动因。包括现代法治国家反腐败机构模式、法律模式、运行模式进行样本分析和比较研究。分析研究20世纪尤其是冷战结束以来，西方各国建立专门的反腐机构，排除反腐败干扰，力求清政立国的经验和教训，考量现代法治国家反腐败机构模式、法律模式、运行模式进行样本分析和比较研究，提炼出可资借鉴的法治文化精髓。

（四）监察体制改革试点和监察立法研究。在《深化国家监察体制改革调查》（《求是》2017年第23期）《国家监察体制改革试点的价值体现》（《红旗文稿》2017年第15期）《监察与司法衔接的价值基础、核心要素与规则构建》（《新华文摘》2018年第23期）等阶段性成果中，总结北京、浙江、山西改革探索的实践经验，开展对监察委员会的组织架构、法律地位、职权配置、机构设置、职能运行、自身监督等方面的立法研究；着眼于《监察法》的制订，提供构建实体与程序一体、刑事手段与非刑事手段结合的反腐败专门法律的立法建议和法理论证，阐明作为反腐败专门法律的《监察法》关于监察委员会的组织架构、法律地位、职权配置、机构设置、职能运行、自身监督、责任追究等方面规范设置的基本内涵和法理基础。开展对《宪法》《刑事诉讼法》《人民检察院组织法》等修法研究。在此基础上，开展修订宪法、刑事诉讼法、人民检察院组织法等相关法律的立法研究和监察法实施中与相关法律的衔接，充分发挥中国特色社会主义国家监察体系的制度优势。

首先，密切追踪国家监察体制改革的持续推进，把统一思想、凝聚共识作为重要内容。在《用科学思维推进国家监察体制改革》（《人民日报》2017年12月14日理论版）等阶段性成果中，针对监察体制改革试点过程中出现的不同认识，阐明通过人大授权进行符合宪法原则的实践探索，然后再修改宪法，制定监察法，修改相关法律，更加符合问题导向、政策先行、法律跟进的立法逻辑；在《国家监察体制改革若干问题探析》（《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2019年第5期）等阶段性成果中，对于对监察法在法律体系中的地位问题、国家监察权的权力属性问题、国家监察与人大监督的关系问题、国家监察机关的性质问题、监察调查与刑事诉讼的衔接问题等进行了深入详尽的说理性探讨，受到相关职能部门领导同志关注好评。

第二，坚持以学术讲政治，在监察理论创新上实现新作为。一是提出了反腐资源整合论学术观点。立足于中国特色的社会主义人民主权国家这一根本政治制度要求，运用政治学、公共管理学和法学的基本原理及系统论的思维逻辑，论证了这种整合，主要体现在反腐败专门机构、权力设置、监督力量的整合和反腐败体系的优化上，形成以党的领导为核心、党内监督为主导，国家监督为主责、民主监督为常态司法监督为保障、社会监督为基础的反腐败监督体系。二是提出刑事司法二元论学术观点。认为腐败犯罪的刑事司法和普通犯罪的刑事司法虽然都是对犯罪行为的法律评价和刑罚处罚，但有着不同的本质特征。因此必须构建普通犯罪与腐败犯罪二元司法的治理模式，这样才能更好的实现监察法与司法的法法衔接。三是提出反腐立法一元论学术观点。认为腐败是特殊主体实施的侵害国家政权廉洁性的行为，其衍生和发展具有违规--违法--犯罪的关联性特征。反腐败立法要为构建组织体系完整，权力配置合理，实体法网严密、程序规范科学、运行机制完备、刑事处罚与非刑事处罚并举的反腐败国家监察体系提供良好的法律资源。四是提出了构建监察法统一话语平台。认为政治性是监察法的灵魂，正当性是监察法的生命，人民性是监察法的本质，时代性是监察法的根基等等。这些观点均在发表的阶段性成果中得到较充分的阐述。相关阶段性成果被光明日报理论部、学术月刊编辑部、中国人民大学书报资料中心评为2018年度“中国十大学术热点”之一“监察体制改革与刑事诉讼制度的衔接”的标志性成果。

第三，密切关注监察法实施的疑难问题，有效服务反腐败法治实践。去年3月《监察法》颁行后，课题组先后深入北京、浙江、山西、辽宁、湖南等地纪检监察、检察审判、公安及司法行政相关基层实务部门开展系列调研，及时推出《监察案例研究》、《监察与司法有效衔接工作指引》等实务工作读物，由中央纪委方正出版社出版，被中央纪委国家监察委网站重磅推介，成为指导基层监察委和司法机关办案的工具书。在《监察法实施疑难问题研究》智库成果中（《决策参考》），提出了贯彻实施监察法过程中，存在调查处置机制不畅、监察与司法程序衔接受限、监察司法人员专业素质不齐等疑难问题，建议从强化新时代法治反腐理念，完善监察法实施的程序规范，健全监察与司法衔接机制规范，加强监察人员的专业培训等方面施策破解。该成果获中央有关领导同志批示，进入领导机关决策。在《检察机关相关职务犯罪侦查制度的基本理论与机制构建》决策咨询报告中，对相关职务犯罪侦查权行使的执法理念、主体管辖、基本程序、机制保障等进行了具体设计，并被有关方面采纳。

第四，积极开展学术交流与分享，加强监察学科建设。2017至2019年，课题组成员先后应中央党校（国家行政学院）、中国人民大学、清华大学、西南政法大学教育培训机构邀请，就监察体制改革与监察法贯彻实施的问题进行学术讲座20余场，受众达5000余人。本项目首席专家先后应邀在中央党校（国家行政学院）举办的“法治政府建设（厅干）研讨班”上作《国家监察体制改革的基本理论和实践价值》专题报告。应邀为中央组织部中国干部网络学院“省部级干部远程培训班”作题为“深化国家监察体制改革的新时代思想底蕴---立场、观点与方法”专题讲座。特别是2018年5月16日应邀在青海省委政法委、省法学会联合举办的全省2018年“双百”法治宣讲活动启动仪式暨《监察法》专题报告会上，作题为《〈监察法〉的丰富内涵与贯彻实施》的专题报告。 会议以视频会议方式进行，设省、市州两级会场。省“双百”活动组委会成员单位省委组织部、宣传部，省教育厅、司法厅，省依法治省办和省法学会有关负责同志，省、市州两级纪委监委、政法委机关干部代表，政法干警代表2700余人参加会议。从2018年开始，课题组开始进行创建监察学的论证和教材编写。论证报告《建立监察学科统一话语平台》（《国家行政管理改革》2019年第4期）受到相关领导肯定性批示。《监察学学科创立的理论基础及其体系构建》（《法学杂志》2019年第4期）提出，构建监察学科体系，要系统梳理中国监察法律制度的历史发展脉络, 找准历史坐标，构建体现全面从严治党和全面依法治国有机统一的监察理论体系的基本框架。为加强监察学科建设，我们向有关部门提交了《关于创立监察学一级学科》的智库意见，并在湘潭大学探索本科教育中开设监察政治学、监察法规学、监察监督学、监察调查学、监察处置学、监察证据学等六门课程的创新性工作。